2022年是深化改革進(jìn)程中非常關(guān)鍵的一年，以往十年的探索歷程需要進(jìn)行總結(jié)。今后十年的發(fā)展變革，需要明確方向。

 

基建，作為過去十年最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，在舊模式邊際效益顯著下降的情況下，應(yīng)如何轉(zhuǎn)型，以重新激發(fā)活力，與市場化深化改革總的政策方向相融合，繼續(xù)承擔(dān)推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要支柱的作用？主要包括以下幾項(xiàng)原則：

 

1. 推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為核心

• 擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合。

• 提高全要素生產(chǎn)率。

• 充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

• 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。

• 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。

 

2. 保障和改善民生

• 加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

• 健全公共衛(wèi)生體系，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)。

 

3. 推動(dòng)綠色發(fā)展

• 山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。

• 推進(jìn)環(huán)境污染防治，提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。

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在以上原則的框架下，我們再詳細(xì)梳理一下基建市場化轉(zhuǎn)型具體的模式與措施。

 

從2020年下半年以來，基建投融資的邏輯開始發(fā)生深層的蛻變。

 

2008年以來形成的政府+城投基建投融資模式已不能適應(yīng)新階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在邊際效益不斷下降的同時(shí)使得政府債務(wù)不斷擴(kuò)張，進(jìn)而增大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來決策層對政府債務(wù)的監(jiān)控不斷升級，必然導(dǎo)致以地方財(cái)政或城投信用為核心的傳統(tǒng)基建投融資邏輯無以為繼。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

 

• 一是要求深化政企分開改革，減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，除純公益性項(xiàng)目由政府直接投資外，其余項(xiàng)目由市場主體投資建設(shè)；

• 二是剝離城投與地方政府的信用關(guān)聯(lián)，政府不得再通過城投舉債，城投舉債也不得再由政府提供擔(dān)保。

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2021年下半年至2022年上半年，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)超預(yù)期的下降壓力，基建再次成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的抓手，但本輪基建擴(kuò)張中決策層的做法與以往情況不同，一方面堅(jiān)持嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模和隱債化解不放松，另一方面鼓勵(lì)市場化資金，包括社會資本和民間資本投資基建項(xiàng)目。

 

2022年5月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知（國發(fā)〔2022〕12號）》提出：

 

• “在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，財(cái)政部會同人民銀行、銀保監(jiān)會引導(dǎo)商業(yè)銀行對符合條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)主體提供配套融資支持，做好信貸資金和專項(xiàng)債資金的有效銜接”；

• “加大金融機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。政策性開發(fā)性銀行要優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，投放更多更長期限貸款；引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)一步增加貸款投放、延長貸款期限；鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司等發(fā)揮長期資金優(yōu)勢，加大對水利、水運(yùn)、公路、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度”；

• “啟動(dòng)編制國家重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，扎實(shí)開展基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展試點(diǎn)，有力有序推進(jìn)“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程實(shí)施，鼓勵(lì)和吸引更多社會資本參與國家重大工程項(xiàng)目”；

• “鼓勵(lì)民間投資以城市基礎(chǔ)設(shè)施等為重點(diǎn)，通過綜合開發(fā)模式參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)”。

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2022年6月，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2022〕960號）》也提出：

• “健全投融資機(jī)制。夯實(shí)企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資”；

• “發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，推動(dòng)政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，主要投向公益性項(xiàng)目”；

• “引導(dǎo)社會資金參與城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營”。

 

在2022年專項(xiàng)債額度用完后，國常會新增8000億政策性開發(fā)性信貸額度，先后兩次推出6000億政策性開發(fā)性金融工具等準(zhǔn)財(cái)政性資金，用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，接續(xù)專項(xiàng)債等財(cái)政資金支持2022年下半年的基建投資，并明確要求盡可能吸引民間投資。

 

政策方針的重大轉(zhuǎn)變要求重塑基建投融資模式，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，主要包括以下兩個(gè)方面內(nèi)容：

 

一、將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目——打破基建投融資政府信用

 

基建投融資市場化轉(zhuǎn)型的核心，就是將具有公益性特征項(xiàng)目的投資主體，從政府變?yōu)槭袌鲋黧w，由政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目。

 

1. 區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目

 

根據(jù)《政府投資條例》規(guī)定，政府采取直接投資方式（全資）和資本金注入方式（參股）投資的項(xiàng)目為政府投資項(xiàng)目，政府對項(xiàng)目進(jìn)行的是股權(quán)投資。政府給予投資補(bǔ)助、貸款貼息等投資的項(xiàng)目，雖然有政府資金，但由于政府沒有進(jìn)行股權(quán)投資，因此為企業(yè)投資項(xiàng)目。

 

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定除純公益性項(xiàng)目（《政府投資條例》中的非經(jīng)營性項(xiàng)目）必須由政府直接投資，其他準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目（《政府投資條例》中的經(jīng)營性項(xiàng)目）政府可以資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。

 

圖一：項(xiàng)目分類圖

 

 

注：經(jīng)營性項(xiàng)目①與經(jīng)營性項(xiàng)目②涵義不同，分別隸屬于兩種分類方式。

 

經(jīng)營性項(xiàng)目①指實(shí)踐中對基建項(xiàng)目的分類方式，按項(xiàng)目收益是否能夠覆蓋支出，分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目也稱為純公益性項(xiàng)目，沒有收益；準(zhǔn)公益性項(xiàng)目有收益但收益不能覆蓋支出；經(jīng)營性項(xiàng)目收益能夠覆蓋支出。

 

經(jīng)營性項(xiàng)目②指《政府投資條例》對政府投資項(xiàng)目的分類，按項(xiàng)目是否有收益，分為非經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，非經(jīng)營性項(xiàng)目沒有收益，經(jīng)營性項(xiàng)目有收益。

 

從范圍界定來看經(jīng)營性項(xiàng)目②包括經(jīng)營性項(xiàng)目①和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。

 

基建項(xiàng)目中非經(jīng)營性項(xiàng)目因?yàn)闆]有收益必須由政府直接投資，其他項(xiàng)目政府與其他主體都可以投資?；?xiàng)目市場化轉(zhuǎn)型目標(biāo)就是要盡量減少政府投資，擴(kuò)大其他市場主體的投資。主要包括兩個(gè)方面：

 

• 一是盡量減少政府直接投資項(xiàng)目，將純公益性項(xiàng)目策劃為準(zhǔn)公益性或經(jīng)營性項(xiàng)目，便于市場化融資或社會資本的進(jìn)入；

• 二是盡量將政府資本性支出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性支出，將資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)運(yùn)營補(bǔ)貼，成為企業(yè)經(jīng)營性收入，幫助企業(yè)更好的市場化運(yùn)營。

 

將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目，從宏觀角度來說，符合當(dāng)前的政策導(dǎo)向，促進(jìn)基建領(lǐng)域市場化轉(zhuǎn)型；從微觀角度而言，則是能夠大大降低項(xiàng)目操作的難度和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，有效防止產(chǎn)生政府隱性債務(wù)。

 

很多項(xiàng)目實(shí)施模式，例如BT、F-EPC等，如果是政府投資項(xiàng)目則涉嫌違規(guī)，無法實(shí)施，但如果是企業(yè)投資項(xiàng)目則不存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

 

2. 政府投資的合規(guī)條件

 

從上述分析可以看到，除了政府直接投資（因?yàn)槿繛檎?cái)政資金投資，不涉及其他主體的資金投入，政府注入資本金和投資補(bǔ)助、貸款補(bǔ)貼等政府投資方式），都會涉及到其他主體的資金。這樣就會涉及到是否會產(chǎn)生政府隱性債務(wù)的問題，存在違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

 

決策層近年來不斷升級隱性債務(wù)的監(jiān)管力度，對隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格。2021年6月，銀保監(jiān)會非公開發(fā)布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）》（以下簡稱15號文）規(guī)定，“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資”，將隱性債務(wù)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)又提高了一層，要求穿透審核，本質(zhì)大于形式。因此，判斷項(xiàng)目中政府投資是否違規(guī)，是否會產(chǎn)生隱性債務(wù)就變得非常重要。

 

（1）合規(guī)的政府支出責(zé)任

 

所謂政府隱性債務(wù)就是指財(cái)政承擔(dān)延后的、固化的支出責(zé)任。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，按年度編制。

 

此外國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見（國發(fā)〔2015〕3號）》規(guī)定了中期財(cái)政規(guī)劃管理制度，由中央及地方財(cái)政部門編制全國性三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測， 通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。因此政府的合規(guī)支出一般是指列入預(yù)算的當(dāng)年支出和列入中期財(cái)政規(guī)劃的三年內(nèi)支出。

 

除此之外還有兩項(xiàng)特殊情況：

 

一是地方政府發(fā)行債券。

 

2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》（以下簡稱43號文）文后，地方政府的舉債行為被嚴(yán)格限制。合規(guī)的舉債方式僅為發(fā)行政府債券：沒有收益的公益性項(xiàng)目由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性項(xiàng)目由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

 

隨后《預(yù)算法》修訂也對政府舉債作出了明確規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。

 

二是PPP模式。

 

另一個(gè)被43號文認(rèn)可的合規(guī)政府預(yù)定支出方式是PPP模式。43號文規(guī)定，“推廣使用政府與社會資本合作模式。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益”。PPP模式中政府按照PPP合同支出，支出期限超過了一年財(cái)政預(yù)算和三年中期財(cái)政規(guī)劃期限，但是由于PPP模式有特殊的限制性規(guī)定，因此不屬于政府債務(wù)。

 

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金（2019）10號）》的規(guī)定，合規(guī)PPP模式應(yīng)滿足以下條件，主要包括：

• 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；

• 社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；

• 建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；

• 項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；

• 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；

• 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會監(jiān)督。

 

其中項(xiàng)目資本金必須以股東自有資金繳納、社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營、政府支出與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制這三項(xiàng)條件是PPP區(qū)別于政府負(fù)債的關(guān)鍵。

 

（2）合規(guī)的政府投資

 

根據(jù)上述所列的政府合規(guī)支出，可以對政府投資的各種形式合規(guī)性進(jìn)行梳理：

 

a.公益性項(xiàng)目中的政府直接投資：政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金或一般債券融資資金。

 

b.準(zhǔn)公益性項(xiàng)目或經(jīng)營性項(xiàng)目中的政府投資：政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金或?qū)ｍ?xiàng)債融資資金。

 

國常會曾提出專項(xiàng)債資金只能用于政府投資項(xiàng)目，但近期這一政策已開始松動(dòng)，已有越來越多的地方將專項(xiàng)債用于企業(yè)投資項(xiàng)目。

 

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目或經(jīng)營性項(xiàng)目中的政府投資，包括項(xiàng)目資本金和債權(quán)資金。特別需要關(guān)注的是專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金。

 

按照1996年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知（國發(fā)〔1996〕35號）》（以下簡稱35號文），項(xiàng)目資本金是具有股權(quán)屬性的非債務(wù)性資金，與專項(xiàng)債資金的債權(quán)屬性有一定的沖突。因此，2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知（廳字〔2019〕33號）》（以下簡稱33號文）規(guī)定的“專項(xiàng)債資金可以作為重大項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金”，曾引發(fā)過廣泛的爭議。

 

這一矛盾在稍后2019年11月發(fā)布的26號文中，得到了圓滿的解釋。26號文修訂了28號文對項(xiàng)目資本金極為嚴(yán)厲的限制，明確項(xiàng)目資本金對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，不需要穿透向上審核其是否是投資者的非債務(wù)性資金，在一定程度上允許項(xiàng)目資本金進(jìn)行合規(guī)融資。

 

專項(xiàng)債是政府債務(wù)性資金，政府作為投資人，將專項(xiàng)債資金投入項(xiàng)目；而對于項(xiàng)目來說，該專項(xiàng)債資金為股權(quán)投資，并非債務(wù)性資金。因此，33號文的規(guī)定與項(xiàng)目資本金制度規(guī)定并不矛盾。并且，33號文及其后的一系列政策文件，對專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金規(guī)定了嚴(yán)格的使用領(lǐng)域；專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例，也不得超過25%。

 

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目或經(jīng)營性項(xiàng)目中的政府投資補(bǔ)助、貸款貼息：政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金。

 

由于政府補(bǔ)助或補(bǔ)貼既非政府股權(quán)投資也非政府債權(quán)投資，不需要進(jìn)行分紅或償還，與專項(xiàng)債的屬性相沖突，因此只能以政府預(yù)算內(nèi)資金支出。同時(shí)由于補(bǔ)助、補(bǔ)貼等支出為政府單方面的利益付出，需要有明確的政策或法規(guī)依據(jù)，適用的范圍受到嚴(yán)格限制。為避免被認(rèn)定為“實(shí)質(zhì)依靠財(cái)政”，規(guī)避隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中政府投資補(bǔ)助和貸款貼息的比例要求在項(xiàng)目總投資的50%以下。

 

（3）政府投資的市場化轉(zhuǎn)型

 

隨著政策方針的轉(zhuǎn)變，政府將逐漸從基建投資領(lǐng)域退出。除了純公益性項(xiàng)目仍由政府直接投資外，其他項(xiàng)目都將進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，政府投資的方式也應(yīng)隨之發(fā)生變化。無論是政府直接投資，還是資本金注入，補(bǔ)助、補(bǔ)貼，這些以政府資金主導(dǎo)的投資方式，本質(zhì)上都受到政府預(yù)算和債務(wù)監(jiān)管的約束，其規(guī)模具有上限。在政府預(yù)算與債務(wù)制度日益完善后，以政府資金主導(dǎo)的投資方式將不可持續(xù)。

 

2020年之后的多個(gè)文件中，都強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大基建領(lǐng)域企業(yè)投資主體的地位，放寬放活社會資本，包括民間資本投資基建項(xiàng)目，只有激發(fā)起社會資本的潛力，基建投融資的擴(kuò)容才能獲得源源不斷的資金支持。

 

近期，也有例如專項(xiàng)債項(xiàng)目中擴(kuò)大經(jīng)營性收入比例，增加專項(xiàng)債配套融資規(guī)模，或以政策性開發(fā)性金融工具等準(zhǔn)財(cái)政資金代替專項(xiàng)債等財(cái)政資金等新政推出。但這些政策，本質(zhì)上仍是在原政府投資模式基礎(chǔ)上的市場化優(yōu)化。要實(shí)現(xiàn)基建投融資徹底的市場化轉(zhuǎn)型，還需要從根本上改變政府投資的模式。

 

鑒于基建與公共服務(wù)的天然公益屬性，其收益仍將低于商業(yè)項(xiàng)目。因而市場普遍認(rèn)為，未來基建投融資比較有效的實(shí)施主體，仍應(yīng)為地方國企，對民企的吸引力有限。

 

培育實(shí)力強(qiáng)大的公益性國企，來承接地方政府基建及公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)職責(zé)，對于國計(jì)民生和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著重要的作用。政企職能分開改革的深入，政府不應(yīng)再親自擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目投資主體的角色，應(yīng)將手中的資源交給地方國企，由地方國企擔(dān)任項(xiàng)目投資主體，以企業(yè)投資的方式實(shí)現(xiàn)基建市場化轉(zhuǎn)型。實(shí)力雄厚的公益性國企一方面自身的投資能力比較強(qiáng)，另一方面容易獲得較高的信用評級從而具有更強(qiáng)的市場融資能力，能夠勝任大規(guī)模、長期限的基建項(xiàng)目投融資職責(zé)。

 

但政府向公益性國企注資，與以往的政府向融資平臺注入公益性資產(chǎn)，這兩者存在本質(zhì)的區(qū)別。

 

以往政府向融資平臺注入土地（包括儲備地、劃撥地及出讓地），以及學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)的主要目的，是快速降低資產(chǎn)負(fù)債率，避開部分銀行貸款對于城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)不得高于70%的紅線要求。此外，注入的資產(chǎn)可以用于城投公司的抵押貸款，進(jìn)一步提升城投的融資能力。這本質(zhì)上是地方政府的超額舉債。因此，往往是地方政府以少量財(cái)政撥款，配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)注入的方式，來成立城投平臺，后續(xù)再注入的儲備地和公益性資產(chǎn)，持續(xù)擴(kuò)大平臺資產(chǎn)規(guī)模。

 

這種做法存在兩方面問題：一是公益性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上不屬于平臺公司，平臺公司無權(quán)用此抵押借款；二是此類資產(chǎn)不能帶來現(xiàn)金流收入，平臺公司虛增資產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致資產(chǎn)與債務(wù)不匹配，增加償債風(fēng)險(xiǎn)。

 

決策層多次發(fā)文嚴(yán)厲禁止地方政府向城投公司注入儲備地和公益性資產(chǎn)的行為，限制地方政府通過該方式無序舉債，增加隱性債務(wù)。例如2010年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)〔2010〕19號）》、2012年《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2012〕463號）》、2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕50號文）》、2018年《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知（財(cái)金〔2018〕23號）》等。

 

政府投資市場化轉(zhuǎn)型中，向公益性國企注入資本采取的是“授權(quán)開發(fā)+做大做強(qiáng)公益性國企”的模式。公益性國企是專門承擔(dān)政府重大基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)的國企，區(qū)別于商業(yè)性國企，公益性國企也是城投轉(zhuǎn)型或中小城投兼并重組的目標(biāo)。

 

政府對于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，盡量采取授權(quán)開發(fā)模式，向公益性國企授權(quán)開發(fā)。由公益性國企作為項(xiàng)目主體立項(xiàng)，同時(shí)政府向公益性國企注入資本金而不是向項(xiàng)目注入資本金，做大公益性國企的資本金和經(jīng)營性現(xiàn)金流，使公益性國企的融資能力增強(qiáng)，可以獲得更多的市場化融資，能夠更好的建設(shè)和運(yùn)營項(xiàng)目，獲得更高的項(xiàng)目收益。政府作為公益性國企的股東，從項(xiàng)目收益中獲得分紅收入，再將分紅收入繼續(xù)向公益性國企投資。分紅收益收支納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，直接從國有資本經(jīng)營預(yù)算賬戶向公益性國企增加資本金，形成正向循環(huán)，不斷做大做強(qiáng)公益性國企的規(guī)模。

 

政府還可以將資源注入公益性國企，例如礦產(chǎn)資源等，授予公益性國企資源經(jīng)營權(quán)，使其獲得經(jīng)營性收益，不同于注入公益性資產(chǎn)擴(kuò)大平臺賬面資產(chǎn)規(guī)模，以用于擴(kuò)大融資規(guī)模，授予公益性國企資源經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)是讓公益性國企獲得經(jīng)營權(quán)，不違反相關(guān)政策法規(guī)，不會增加政府債務(wù)。公益性國企通過經(jīng)營資源快速提升其資產(chǎn)規(guī)模和營業(yè)收入、改善現(xiàn)金流，增強(qiáng)市場化融資能力。政府還可以向公益性國企提供投資補(bǔ)助和貸款貼息，運(yùn)營補(bǔ)貼等，進(jìn)一步提升公益性國企的投資和運(yùn)營能力。

 

財(cái)政部2017年發(fā)布的《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見（財(cái)建〔2017〕743號）》在鼓勵(lì)國有資本加大對公益性行業(yè)的投入的同時(shí)，也鼓勵(lì)通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，放大國有資本功能，引導(dǎo)民間資本投入公益性行業(yè)。以公益性國企為平臺，與社會資本合作，吸引更多的央企國企、民營企業(yè)等社會資本進(jìn)行項(xiàng)目投資，撬動(dòng)更多的市場資金投入基建領(lǐng)域。

 

這種模式，將徹底打破政信合作的舊模式。基建投資不再依賴政府信用和政府支出。政府持有項(xiàng)目實(shí)施主體的公司股權(quán)，而不是直接持有項(xiàng)目股權(quán)，即政府不再直接投資運(yùn)營基建項(xiàng)目。項(xiàng)目的立項(xiàng)主體為企業(yè)，屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。項(xiàng)目的后續(xù)資本金投入，主要來自于項(xiàng)目自身的運(yùn)營收益。市場化融資依靠的是企業(yè)信用，使基建投融資真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，不會增加政府債務(wù)，從而形成良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

 

3. 政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目的方式

 

（1）ABO模式

 

ABO模式目前尚未有明確的法律規(guī)范，其合規(guī)性仍存在一定的爭議，尤其是2021年財(cái)政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)（財(cái)金函〔2021〕40號）》表達(dá)了監(jiān)管部門對ABO模式的疑慮，財(cái)政部認(rèn)為ABO模式“尚無制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。但實(shí)踐中，近來許多城市更新和EOD項(xiàng)目都采取了ABO模式。

 

目前的ABO模式有兩種類型：

 

一是股權(quán)型。

 

政府授權(quán)屬地國企項(xiàng)目開發(fā)時(shí)進(jìn)行資本金注入或投資補(bǔ)助。根據(jù)社會資本是否進(jìn)行股權(quán)投資分為兩種操作結(jié)構(gòu)：

 

• 社會資本僅參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營方，不參與項(xiàng)目投資。

  政府授權(quán)屬地國有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主立項(xiàng)基建項(xiàng)目，這里必須是政府屬地的國有企業(yè)，政策法律允許地方政府代表國家以國有資產(chǎn)向?qū)俚貒衅髽I(yè)投資，履行出資人職責(zé)， 如果政府是向異地國企授權(quán)開發(fā)基建項(xiàng)目，則不能適用以上規(guī)定，參照特許經(jīng)營及PPP模式的相關(guān)規(guī)定，政府選擇社會資本必須采用競爭性方式，因此需要進(jìn)行公開招投標(biāo)等競爭性方式，不能直接授權(quán)。

•  

  政府向授權(quán)的屬地國有企業(yè)注入資本金、投資補(bǔ)助等資金，由屬地國有企業(yè)整體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)運(yùn)營等工作，并作為平臺公開招標(biāo)選擇社會資本從事項(xiàng)目的施工建設(shè)、運(yùn)營等工作。政府根據(jù)授權(quán)協(xié)議的約定對屬地國有企業(yè)進(jìn)行考核并支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，屬地國有企業(yè)按相應(yīng)的合作協(xié)議向施工方、運(yùn)營方支付相應(yīng)費(fèi)用。屬地國有企業(yè)以項(xiàng)目的運(yùn)營收入、政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)、企業(yè)自身的信用向金融機(jī)構(gòu)融資。

   

•  

  這種模式就是ABO首創(chuàng)案例，北京市政府授權(quán)京投公司建設(shè)經(jīng)營軌道交通案例中采用的模式，目前已經(jīng)很少被采用，現(xiàn)在大多是采用“投融建一體化”模式。

   

•  “投融建一體化”模式。社會資本既是參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，也參與項(xiàng)目投資。

  政府授權(quán)屬地國有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主立項(xiàng)基建項(xiàng)目，政府向授權(quán)的屬地國有企業(yè)注入資本金、投資補(bǔ)助等資金。屬地國有企業(yè)通過公開招標(biāo)方式選擇社會投資人，屬地國有企業(yè)與社會投資人合資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)運(yùn)營等工作。政府根據(jù)授權(quán)協(xié)議的約定對屬地國有企業(yè)進(jìn)行考核并支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，屬地國有企業(yè)根據(jù)與社會投資人的協(xié)議向項(xiàng)目公司支付運(yùn)營補(bǔ)貼，社會投資人通過股東分紅獲取這部分收入。項(xiàng)目的收益由項(xiàng)目公司收取，項(xiàng)目公司以運(yùn)營收入、屬地國有企業(yè)支付的運(yùn)營補(bǔ)貼以及各股東的增信措施等向金融機(jī)構(gòu)融資。

  “投融建一體化”模式能夠解決地方政府及屬地國有企業(yè)資本金不足、缺少建設(shè)施工和運(yùn)營能力等各種問題。

 

二是購買型。

 

主要適應(yīng)于片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目中。政府授權(quán)屬地國有企業(yè)綜合開發(fā)權(quán)，屬地國有企業(yè)公開招采選擇社會資本方，社會資本方招標(biāo)和工程、服務(wù)招標(biāo)兩標(biāo)合一標(biāo)。屬地國有企業(yè)與社會資本方合資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營及招商等工作，必須包括運(yùn)營和招商等工作，否則將成為土儲類項(xiàng)目。在片區(qū)增量財(cái)政實(shí)現(xiàn)后，通常為土地出讓金留存收入，政府通過成本補(bǔ)貼、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)等形式對屬地國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，屬地國有企業(yè)按照“成本+回報(bào)”模式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用支付給項(xiàng)目公司。該模式采取工程采購和服務(wù)購買的方式，結(jié)算支付環(huán)節(jié)可在完成績效考核且財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入后進(jìn)行支付，可以有效規(guī)避隱性債務(wù)問題。

 

這種操作模式可以解決政府可注入資本金及其他補(bǔ)助資金不足、項(xiàng)目的主要收益來源于土地開發(fā)和出讓收益等問題。

 

雖然ABO模式可有效的將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目，但目前確實(shí)缺少相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)范，存在出現(xiàn)違規(guī)操作，產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，因此在實(shí)施時(shí)需要更加注意合規(guī)操作，盡量不要與現(xiàn)行的政策法規(guī)產(chǎn)生沖突，盡量避免被認(rèn)定增加政府隱性債務(wù)。

 

（2）投資人+EPC模式

 

投資人+EPC模式之前，實(shí)踐中出現(xiàn)過F+EPC模式，由施工單位為項(xiàng)目融資，但F+EPC項(xiàng)目的業(yè)主為政府，最終融資的支付主體還是政府，實(shí)質(zhì)上形成了政府隱性債務(wù)。2021年財(cái)政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)（財(cái)金函〔2021〕40號）》中也提出F+EPC模式“尚無制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。

 

投資人+EPC模式主要適用于準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主為企業(yè)，因此不存在產(chǎn)生政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于政府債務(wù)管理和隱性債務(wù)監(jiān)管的相關(guān)政策法規(guī)都不適用。

 

該模式按照社會資本方是否出資分為兩種類型：

 

• 項(xiàng)目由公益性國企作為業(yè)主立項(xiàng)，由公益性國企進(jìn)行投融資，政府可以提供投資補(bǔ)貼、貸款貼息，公益性國企通過公開招標(biāo)選擇EPC或F+EPC施工具體實(shí)施項(xiàng)目。這種類型目前采用的比較少，大多采用投資合作+EPC模式。

• 投資合作+EPC。公益性國企先成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目業(yè)主立項(xiàng)，再通過“兩標(biāo)合一標(biāo)”招標(biāo)選擇施工企業(yè)向項(xiàng)目公司增資，成為合資公司。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國有參股公司增資屬于企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，需要在制定產(chǎn)權(quán)交易所內(nèi)交易， 但《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》又規(guī)定，“因國家出資企業(yè)與特定投資方建立戰(zhàn)略合作伙伴或利益共同體需要，由該投資方參與國家出資企業(yè)或其子企業(yè)增資，可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資”，這里施工企業(yè)通過“兩標(biāo)合一標(biāo)”成為項(xiàng)目公司的投資人和項(xiàng)目的實(shí)施方，可認(rèn)定為建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，因此可以不用進(jìn)場交易。

  投資人+EPC模式一般不包括運(yùn)營，這是與特許經(jīng)營最大的區(qū)別，社會資本方往往在項(xiàng)目建設(shè)完成后就選擇退出，由公益性國企采取回購的方式根據(jù)合作協(xié)議約定支付社會資本方投資本息。如果包括運(yùn)營，則成為投資人+EPC+O模式。

  但如果社會資本方采取的不是真正的股權(quán)投資，而是延付型投資合作+EPC，則需要注意與墊資相區(qū)別。根據(jù)最高院的司法解釋，墊資只能支付同期貸款利率，雙方約定的投資本息將無效，必須在合作協(xié)議中明確約定延付型投資合作+EPC，社會資本方不真正成為項(xiàng)目公司股東，但完成建設(shè)后獲得占用資金的成本和收益。

  延付型投資合作+EPC通常出現(xiàn)在央企作為社會資本方的情形下，由于受國資委《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法（國資發(fā)資本規(guī)〔2019〕92號）》和 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知（　國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號）》對央企股權(quán)投資管理和資本性資金使用的相關(guān)規(guī)定限制，央企往往不愿意進(jìn)行直接股權(quán)投資，從而采用延付型投資合作的形式。

 

（3）特許經(jīng)營+股權(quán)合作+EPC模式

 

當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)無法將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目的客觀情況時(shí)，還可以采用特許經(jīng)營+股權(quán)合作+EPC這種變通模式，鑒于ABO和投資人+EPC模式尚無明文規(guī)定，實(shí)踐中部分地方政府不予接受，而特許經(jīng)營屬于有專門政策法律規(guī)范的模式，更容易被地方政府接受。

 

首先由政府根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》通過公開招標(biāo)或競爭性談判等方式選擇項(xiàng)目的特許經(jīng)營者，具有建設(shè)和運(yùn)營資質(zhì)的特許經(jīng)營者作為項(xiàng)目投資人和建設(shè)運(yùn)營方，“兩標(biāo)合一標(biāo)”獲得EPC施工總承包資格。其次中標(biāo)的社會資本方與政府指定的平臺公司依據(jù)招投標(biāo)文件約定出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。

 

特許經(jīng)營+股權(quán)合作+EPC模式相比于投資人+EPC模式存在以下問題：

• 項(xiàng)目性質(zhì)仍然是政府投資項(xiàng)目而不是企業(yè)投資項(xiàng)目，不能實(shí)現(xiàn)完全的市場化運(yùn)營，而且受到政府債務(wù)監(jiān)管等相關(guān)政策法規(guī)的限制，操作靈活性差，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)大。

• 在投資人+EPC模式中，公益性國企作為平臺可以更便利更充分的整合各方資源，撬動(dòng)社會資本，但特許經(jīng)營+股權(quán)合作+EPC模式中公益性國企的作用有限。

• 根據(jù)規(guī)定特許經(jīng)營模式中特許經(jīng)營者必須同時(shí)承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)，而實(shí)踐中很多央企并不愿意承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任。

• 《特許經(jīng)營管理辦法》嚴(yán)格限制了特許經(jīng)營的適用范圍，僅限于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，大量基建與公共服務(wù)項(xiàng)目沒有納入適用范圍，特別是實(shí)踐中大量的土地類項(xiàng)目，是否能夠采用特許經(jīng)營的模式存在很大質(zhì)疑。

 

二、按綜合開發(fā)模式進(jìn)行項(xiàng)目謀劃——結(jié)束對土地收益的依賴

 

實(shí)現(xiàn)基建投融資市場化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目。而要做到這點(diǎn)，最重要的則是對項(xiàng)目的謀劃，使項(xiàng)目能夠自求平衡。將公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目以合規(guī)合法的方式進(jìn)行打包，重新計(jì)算項(xiàng)目收益率，達(dá)到自求平衡，只有項(xiàng)目的成本與收益達(dá)到自平衡，項(xiàng)目才能進(jìn)行真正的市場化運(yùn)作，獲得市場化融資。

 

近期，決策層出臺的很多政策文件都提到了“綜合開發(fā)模式”。

• 2019年3月發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號）》提出，“鼓勵(lì)經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場化運(yùn)作”；

• 2020年發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號）》提出，“推動(dòng)公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營性項(xiàng)目”；

• 2022年5月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知（ 國發(fā)〔2022〕12號）》提出，“鼓勵(lì)民間投資以城市基礎(chǔ)設(shè)施等為重點(diǎn)，通過綜合開發(fā)模式參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)”。

“綜合開發(fā)模式”的核心就在于采用“基建+資源自平衡”及“特色產(chǎn)業(yè)+融合發(fā)展”的模式策劃產(chǎn)業(yè)自平衡項(xiàng)目，進(jìn)行基建和產(chǎn)業(yè)一二級聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的收益性、投資有效性和市場化融資。

 

1.土地收益為核心的綜合開發(fā)模式

 

以土地收益為核心的綜合開發(fā)模式是傳統(tǒng)的項(xiàng)目策劃路徑，長久以來土地作為基建項(xiàng)目最大的收益來源，是項(xiàng)目的核心資源，將沒有收益的純公益性基建項(xiàng)目與土地開發(fā)項(xiàng)目打包，不但可以做到項(xiàng)目自平衡，而且往往還能夠獲得豐厚的收益，比較典型的例如棚改、深圳等地的城市更新，而不涉及土地開發(fā)的基建項(xiàng)目則往往很難做到自平衡，例如老舊小區(qū)改造。以下以深圳的城市更新模式為例，簡要說明土地收益為核心的綜合開發(fā)模式運(yùn)作方式：

 

深圳城市更新模式是市場主導(dǎo)模式，根據(jù)2021年3月1日實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，政府在城市更新中僅承擔(dān)監(jiān)管審批和規(guī)劃控制等引導(dǎo)職責(zé)，只有市場不愿介入或無力介入的更新項(xiàng)目，政府才會承擔(dān)改造主體職責(zé)。

 

除少部分政府主導(dǎo)改造項(xiàng)目外，市場主體主導(dǎo)改造項(xiàng)目分為單一主體掛牌招商和土地權(quán)利人自行改造兩種方式。物業(yè)權(quán)利人以市場化方式將房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移給市場主體實(shí)施拆除重建類更新項(xiàng)目，通過簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議、房地產(chǎn)作價(jià)入股或者房地產(chǎn)收購等方式將房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到同一主體，形成單一權(quán)利主體擔(dān)任城市更新項(xiàng)目的市場主體。 城中村拆除重建類城市更新項(xiàng)目，除通過上述方式形成單一權(quán)利主體外，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可以與公開選擇的單一市場主體合作實(shí)施城市更新，也可以自行實(shí)施。 

 

城市更新搬遷補(bǔ)償以市場化方式協(xié)商確定，可以采用產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償或者兩者相結(jié)合等方式，由物業(yè)權(quán)利人自愿選擇。

 

拆除后形成土地除先按照規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地外，不進(jìn)行政府收儲，市場主體以協(xié)議方式取得更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)，并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。

 

圖二：深圳市城市更新普通流程

 

 

該模式的核心在于拆除后形成土地不進(jìn)行政府收儲，市場主體以協(xié)議方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，再進(jìn)行二級開發(fā)，通過土地開發(fā)一二級聯(lián)動(dòng)做到更新項(xiàng)目整體自平衡。

 

深圳模式曾經(jīng)是全國各地城市更新學(xué)習(xí)的典范，但需要注意的是深圳高度市場化的模式是建立在深圳發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上的。深圳地方政府并不依賴土地財(cái)政，所以地產(chǎn)化的城市更新模式并不會帶來非常負(fù)面的影響；其次是深圳本身很少有值得保留的歷史建筑和街區(qū)，反而苦于空間稟賦狹窄，無法為城市發(fā)展提供充足的空間，對土地資源再利用的需求更為迫切。

 

這一模式未必適用于其他地區(qū)，首先是其他地區(qū)并沒有深圳發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，政府依賴土地財(cái)政，如果推廣深圳模式必然會助推大拆大建的房地產(chǎn)式城市更新，政府對土地財(cái)政的依賴將更嚴(yán)重。

 

2021年城市更新在全國范圍內(nèi)全面推開，但決策層隨即就叫停了以土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)為主的更新模式，先為城市更新的全國推廣樹立了方針和原則。

 

2021年8月，住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》，禁止在城市更新中進(jìn)行大規(guī)模土地開發(fā)和房地產(chǎn)建設(shè)，設(shè)置了嚴(yán)格的拆建比例，被稱為城市更新的四道紅線，將拆建規(guī)?？刂频椒浅Ｐ〉姆秶沟靡酝恋貫槭找婧诵牡某鞘懈履Ｊ綗o以為繼。

 

2021年11月，住建部印發(fā)《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，在全國21個(gè)城市開展城市更新試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)自身的地域稟賦積極探索不以土地收益為核心的新型城市更新綜合開發(fā)模式。

 

2. 產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益為核心的綜合開發(fā)模式

隨著決策層對土地資源觀念的改變，以土地收益為核心的綜合開發(fā)模式正在被淘汰。從政策層面，近年來決策層發(fā)布了多個(gè)文件，強(qiáng)調(diào)向產(chǎn)業(yè)為核心的綜合開發(fā)模式轉(zhuǎn)型升級。

• 2020年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》將土地列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的構(gòu)成要素，改變了以往將土地使用權(quán)作為交易標(biāo)的和抵押標(biāo)的的狹隘觀念，要求完善要素市場化配置機(jī)制。

• 2021年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》提出，要破除阻礙要素自主有序流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力聚集。

• 2022年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出要打造統(tǒng)一的包括土地要素在內(nèi)的要素和資源市場。

• 2021年6月銀保監(jiān)會出臺的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）》提出“不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資”，徹底打破了土地及土地產(chǎn)業(yè)鏈融資的模式，土地出讓金轉(zhuǎn)換為土地資產(chǎn)和要素。

 

從市場層面，自2021年下半年房地產(chǎn)行業(yè)爆雷潮以來，土地市場也受到了重大打擊，土地出讓收入斷崖式下跌，地方政府的土地財(cái)政終于走到了盡頭，對土地財(cái)政依賴度高的地方政府已經(jīng)出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)，有的已經(jīng)影響到地區(qū)的公共服務(wù)提供和基層政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，結(jié)束土地財(cái)政已刻不容緩。

 

以產(chǎn)業(yè)為核心的一二三級聯(lián)動(dòng)開發(fā)成為轉(zhuǎn)變的方向，即在一二級開發(fā)基礎(chǔ)上增加產(chǎn)業(yè)招商和城市運(yùn)營兩大綜合運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容。2019年發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》提出，“鼓勵(lì)經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場化運(yùn)作，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合”，項(xiàng)目依靠一二三級聯(lián)動(dòng)開發(fā)獲得整體自平衡，增強(qiáng)投資的深度、有效性和可融資性，追求產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造真正的價(jià)值。XOD模式是一二三級聯(lián)動(dòng)開發(fā)中比較典型的模式，包括以公共交通為導(dǎo)向的城市開發(fā)TOD模式、以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的EOD模式、MO模式等。以下以EOD模式為例，簡要說明產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益為核心的綜合開發(fā)模式運(yùn)作方式：

 

2020年生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、國開行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號）》將EOD定義為：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

 

以上定義已經(jīng)明確的闡明了EOD的核心要素：

• 融合。公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合。

• 一體。一體化實(shí)施，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目必須由一個(gè)市場主體統(tǒng)籌實(shí)施，一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)營維護(hù)一體化實(shí)施。

• 反哺。將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收支自平衡，減少政府資金投入，擴(kuò)大市場化、多元化投融資。

 

EOD是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)生的正外部效益吸引產(chǎn)業(yè)投資，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營獲得的效益彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)的資金不足，生態(tài)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目互為支撐和促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，雙向可持續(xù)發(fā)展。

 

EOD項(xiàng)目的載體是片區(qū)綜合開發(fā)，“大片區(qū)小項(xiàng)目”，擴(kuò)大片區(qū)范圍涵蓋更多的資源，能夠有更多的收益來平衡收支，但須控制項(xiàng)目的數(shù)量，根據(jù)2022年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目之間必須密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁，組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過5個(gè)。

 

根據(jù)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號）》的規(guī)定，“EOD不得以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益”。由此可見，EOD項(xiàng)目的核心收益不能為土地收益，其收益主要來源應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和資源開發(fā)利用收益，主要包括三種類型收入：指標(biāo)收入、產(chǎn)業(yè)收入和資源收入，用以平衡沒有收益的生態(tài)保護(hù)環(huán)境治理項(xiàng)目，整體達(dá)到自平衡。其中：

• 指標(biāo)收入是指環(huán)境治理過程中獲得的各項(xiàng)可交易指標(biāo)，例如碳匯指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、水權(quán)、排污權(quán)等，可以通過權(quán)益交易獲得收入，屬于比較穩(wěn)定且效益較好的收入；

• 產(chǎn)業(yè)收入則存在不夠穩(wěn)定的問題，有可能高，也有可能連自身平衡都無法達(dá)到；

• 資源收入指EOD項(xiàng)目中包含的自然資源經(jīng)營收益，例如砂石、礦產(chǎn)等。

 

項(xiàng)目謀劃和選取需要從項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡的角度合理打包，精確測算項(xiàng)目的償債備付率、有收益項(xiàng)目的占比、資本金配比等指標(biāo)，對項(xiàng)目的每筆收益來源的合理性和可靠性進(jìn)行充分論證和市場調(diào)研。

 

結(jié)語

 

基建投融資市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)開啟，一個(gè)政企分開，市場化運(yùn)作，基建帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，以助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的基建新時(shí)代就要來臨。